千呼萬喚的國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)終于出來了。研讀這份3萬多字八篇38章的規(guī)劃，從城市研究和公共政策的角度，我最關(guān)心的是兩個問題。一是新型城鎮(zhèn)化到底指的是什么，理論上如何與過去30年的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化形成區(qū)別;二是到2020年的新型城鎮(zhèn)化階段性目標是什么，行動上如何去實施。

新型城鎮(zhèn)化新在哪里

在第一個問題上，雖然中共十八大以來有高層和學(xué)者的許多說法，但是最希望這份規(guī)劃對新型城鎮(zhèn)化及其特征有一些權(quán)威的界定或者描述。在這個問題上，我一直不喜歡流行的說法，把新型城鎮(zhèn)化簡單說成是人口的城市化，過去30年的城鎮(zhèn)化是土地的城市化。其實，理論上根本就沒有土地城市化這樣的說法，城市化從來就是以人口進城為判斷標志的。我曾經(jīng)提出過人口-城市兩個半球的理論，認為中國以往的城市化是人口進城與城市發(fā)展系統(tǒng)不匹配的城市化，而現(xiàn)在的新型城鎮(zhèn)化是人口進城與城市發(fā)展系統(tǒng)要匹配的城市化。由此可以看到，中國一些“鬼城”實質(zhì)是城市建設(shè)的規(guī)模大大超過人口進城的規(guī)模，而大多數(shù)沿海城市是城市供給系統(tǒng)跟不上蜂擁而至的人口進城，因此前者的改進方向是進人，后者的改進方向是中心城區(qū)要控人或者城市供給要上去。研讀國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的指導(dǎo)思想與基本原則以及相關(guān)的解釋，可以用十八大以來強調(diào)的“五位一體”概念，對照識別出新舊城鎮(zhèn)化的十個差異。

(1)人口進城與社會建設(shè)的關(guān)系。差異一是人口的戶籍與常住問題。中國以往的城市化是人口進城但不落戶的城市化，導(dǎo)致亦城亦農(nóng)、非城非農(nóng)的第三種人口規(guī)模持續(xù)擴大;新型城鎮(zhèn)化是人口與戶籍相匹配的城市化，目的是讓上億的第三種人真正在城市中安居下來。曾經(jīng)說過，判斷新型城鎮(zhèn)化成功與否的標志，是常住人口與戶籍人口之間的缺口減少;如果不是，就是一切照舊的城市化。2012年中國常住人口城鎮(zhèn)化率是52.6%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率是35.3%，差值達到了有史以來最大的17.3%。這次規(guī)劃明確了改進方向，提出到2020年常住人口城鎮(zhèn)化提高到60%，戶籍人口城市化率提高到45%，兩者的差值要減少到15% 左右。雖然這個差值仍然很大，但是已經(jīng)表明要扭轉(zhuǎn)舊式城市化的趨勢了。

差異二是人口進城的包容性和公共服務(wù)的均等化問題，人口進城與戶籍一致的實質(zhì)，是農(nóng)民工與城里人一樣具有并享受教育、培訓(xùn)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房保障等基本的公共服務(wù)。以往的城市化是城市內(nèi)部二元分化、基本公共服務(wù)對農(nóng)民工沒有包容性的城市化，而新型的城市化是消除城市二元結(jié)構(gòu)、基本公共服務(wù)實現(xiàn)包容性的城鎮(zhèn)化。

(2)人口進城與經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)系。差異三是城市從工業(yè)化驅(qū)動到服務(wù)經(jīng)濟驅(qū)動的問題。以往的城市化是工業(yè)導(dǎo)向的，與世界相比城鎮(zhèn)化與工業(yè)化兩者的比率太低，城市發(fā)展熱衷于建設(shè)各種工業(yè)園區(qū)，無法滿足大量農(nóng)民進城的就業(yè)需求;新型城市化是服務(wù)經(jīng)濟導(dǎo)向的，通過服務(wù)經(jīng)濟解決城市新增人口的就業(yè)需求，改變我國服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重只有46.1%，不僅低于發(fā)達國家74%的平均水平，而且低于發(fā)展中國家53%平均水平的問題。

差異四是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的規(guī)?；瘑栴}，在以往的城市化中農(nóng)民工進城不離地，土地規(guī)模經(jīng)營難以開展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式無法擺脫低效率的傳統(tǒng)巢穴。新型的城鎮(zhèn)化，要促進農(nóng)村人口真正向城市轉(zhuǎn)移，促進土地的規(guī)模經(jīng)營，在農(nóng)業(yè)人口實質(zhì)性減少的同時大幅度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，實現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化。

(3)人口進城與生態(tài)文明的關(guān)系。差異五是人口進城與土地資源消耗的關(guān)系。以往的城市化，不管大城市、中小城市還是小城鎮(zhèn)，不管東部、中部還是西部，城市化均是大手大腳地消耗土地資源，城市建設(shè)用地的速度和規(guī)模遠遠大于城市常住人口的速度和規(guī)模。

2000-2011年的十多年間，中國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%，遠遠高于城市常住人口50.5%的增長速度;農(nóng)村常住人口減少了1.33億人，但是農(nóng)村居民點建設(shè)用地卻增加了3045畝。以上海為例，2013年常住人口為2400萬，建設(shè)用地已經(jīng)逼近2900平方公里，相對人口透支了500平方公里。針對這種狀況，新型城鎮(zhèn)化提出人均建設(shè)用地嚴格控制為100平方米，要實現(xiàn)人口規(guī)模與建設(shè)用地相匹配的土地集約型城市化。

差異六是城市發(fā)展的空間形式問題。以往的城市化是大城市特大城市導(dǎo)向的城市化，靠沿海大城市吸納從農(nóng)村到城市遠距離穿行的人口。新型的城鎮(zhèn)化是不同規(guī)模城市集群發(fā)展、協(xié)調(diào)共生的城市化，要通過中心城市經(jīng)濟功能以及相關(guān)功能向周圍中小城市的轉(zhuǎn)移和擴散，提高城市集群形式的人口吸引力。

差異七是城市化的功能布局與交通問題。以往的城市化是空間蔓延、功能分離、交通擁堵、通勤時間長的城市化，例如住在北京燕郊的外來人口要花上六七個小時到城里去上班或打工。新型城鎮(zhèn)化是空間緊湊、功能混合、交通合理、通勤時間減少的城市化，要實現(xiàn)工作、居住、商業(yè)與生態(tài)空間、交通站點的綜合開發(fā)。

(4)人口進城與城市文化建設(shè)的關(guān)系。差異八是人口進城與文化傳承的問題。曾經(jīng)說過，適宜人居住的城市需要有四個可，除了可就業(yè)性、可居住性、可出行性之外，很重要的是可旅游性或可游憩性。可游憩性很大程度涉及城市的人文建設(shè)，它決定了城市的精神吸引力和文化軟實力。以往的城市化是千城一面、忽視中國文化的城市化，舊城改造常常是毀壞歷史文化和自然遺產(chǎn)，制造各種沒有傳承的假古董、假文化搞旅游;新城建設(shè)則無視中國的文化傳承，復(fù)制和拷貝歐美的城市模式與建筑模式。

對照起來，新型城鎮(zhèn)化要強調(diào)的是有中國文化、記得住鄉(xiāng)愁的城市化，強調(diào)文化是中國城市歷史傳承、彰顯特色的精神基因，要加強包括自然遺產(chǎn)保護、文化基礎(chǔ)設(shè)施、體育休閑設(shè)施在內(nèi)的人文城市建設(shè)，特別是在舊城改造中保護歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌，在新城建設(shè)中要將傳統(tǒng)文化因素融入現(xiàn)代化。

(5)人口進城與政治建設(shè)的關(guān)系。差異九是城市發(fā)展的資金來源和體制安排問題，特別是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的錢從哪里來。以往的城市化依賴土地財政，通過大規(guī)模出售土地搞房地產(chǎn)導(dǎo)向的城市化。新型城鎮(zhèn)化是金融創(chuàng)新的城市化，要求中央與地方間的轉(zhuǎn)移支付與進城人口的情況相匹配，培養(yǎng)新的地方稅種和允許地方發(fā)行城市建設(shè)債券，運用公共部門與私人部門的合作關(guān)系即PPP模式來建設(shè)城市。

差異十是人口進城與城市管理的規(guī)劃協(xié)調(diào)、合作治理問題。以往的城市化是規(guī)劃沖突、部門分割的城市化，中國當前的許多城市病，源頭上很大程度與體制上和規(guī)劃上的互相打架有關(guān)。新型城鎮(zhèn)化是規(guī)劃整合、合作治理的城市化，強調(diào)城市發(fā)展要加強包括規(guī)劃、建設(shè)、運行全過程的政府間合作，國家層面的新型城市化規(guī)劃要整合各種專項規(guī)劃，推動由發(fā)展改革委主持的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、由住建部門主持的城市規(guī)劃、由國土部門主持的土地規(guī)劃等實現(xiàn)三規(guī)合一，甚至是包括交通規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃的多規(guī)合一。